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小区规划变更应当属于业主决定的“重大事项”
来源:法制日报    作者:王利明 孟强    2018-10-11 10:05:00 

  建筑物区分所有人对共有部分的共有权,是指区分所有人依据法律、合同以及区分所有人之间的规约,对建筑物的共用部分、基地使用权、小区的公共场所和公共设施等所共同享有的财产权利。共有权的行使,一般需以业主大会作出决议的形式来进行。《物权法》第76条专门规定了需由业主共同决定的事项,包括:“(一)制定和修改业主大会议事规则;(二)制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约;(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;(五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)改建、重建建筑物及其附属设施;(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”其中第五项和第六项在进行表决时应采用面积与人数均达到三分之二以上的绝对多数决,而其余各项在表决时仅需均过半数的多数决。

  但随着城市土地资源的紧缺和房地产价格的上涨,实践中屡屡出现一种情形,对业主的共同权利产生了重大影响,即开发商在售出部分房屋之后,变更了之前承诺的小区规划与建设方案。例如,在小区后期的开发中增加楼盘数量导致小区容积率和绿化率改变,或者在小区绿地、道路等公共区域新增建筑物,这些行为都严重影响了在先业主的居住环境。那么这类行为是否侵犯了业主们的共有权、是否属于《物权法》第76条规定的必须由业主共同决定的事项,进而属于《物权法》第76条的哪一项内容,则存在一定的争议。

  2018年8月27日,十三届全国人大常委会第五次会议首次审议了《民法典各分编(草案)》,《草案》第73条便对《物权法》第76条作出了一定的细化和完善,该条规定应当由业主共同决定的事项为:“(一)制定和修改业主大会议事规则;(二)制定和修改管理规约;(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;(五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)改建、重建建筑物及其附属设施;(七)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动;(八)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”其中第7项将《物权法》第76条规定的“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”修改为“改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动”。这一修改强调了从用途方面去具体界定何谓关乎共有权的“重大事项”,因此,如果对小区业主共有部分的用途做出了改变,就必须由业主共同决定并进行相关程序的表决方可进行。

  具体而言,开发商在售出部分楼盘或房屋后擅自新增建筑物的,首先侵犯了在先业主对于小区和房屋地基的建设用地使用权。虽然《物权法》强调房产处分的一体化,但建筑物与地基仍属不同的不动产、依附于不同的不动产物权,同时建筑物又必须建筑在地基之上,所以开发商欲新增建筑物,必须取得对建筑物所依附的地基的合法权利才可进行。在房地产开发实践中,首先是由建设单位在通过出让、转让、划拨等方式取得建设用地使用权以后而建造建筑物的,建筑物建成后,建设单位基于其合法的建造行为而取得房屋所有权,同时享有建设用地使用权。但是建筑单位将房屋转让给各个业主之后,各个专有部分所占该建筑物所占地基也相应按比例转移为业主。最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条也强调:“建筑区划内的土地,依法由业主共同享有建设用地使用权。”由于我国采用房随地走的原则,业主在购买房屋之后,也相应地取得区分所有部分所占土地面积的权利。实际上,该比例就是业主对共有的建设用地使用权所占的持有份额。在售罄全部房源之前,开发商可能拥有数量不等的房屋,因此开发商同样作为业主与其他业主一起共同享有小区土地之上的建设用地使用权。但如果开发商擅自新建改建建筑物,则必然导致对建设用地使用权的变更,属于开发商对业主共有的建设用地使用权的侵犯。

  此外,开发商新建改建建筑物,侵犯了在先业主的共有权。业主在小区内居住,不可能仅使用自己享有专有权的房屋,还必须使用业主共有的建筑物部分、小区的公共设施、道路绿地、会馆场所等,因此,业主的共有权在建筑物区分所有权占有重要地位,甚至是购房者评价某小区房屋是否值得购买的关键因素。房地产一经销售,则由开发商基于建造取得的单一所有权转化为多数业主多元化的所有权,即构成了建筑物区分所有权,因此相关业主对于同一宗地上涉及到规划变更的建筑物修缮、重建、改建、新建等建设活动,就具有共同管理的权利。如果开发商在出售部分楼盘住宅之后,又擅自对同一用地红线、同一建筑区划内的地块进行改造并增建建筑物,则必然带来建筑区划内建筑形态、空间格局的重大变化,关乎在先业主的重大利益。根据《物权法》第76条的规定,在表决程序上还必须“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”来进行票决,未经法定程序的决议,则属于侵害在先业主共有权的违法行为。而当前的《民法典各分编(草案)》第73条则将此类事项的表决程序和票数要求修改为“应当经参加表决专有部分面积四分之三以上的业主且参加表决人数四分之三以上的业主同意”,这一修改带来的程序和票数要求无疑更为严格,也体现了立法机关对此类事项应当取得业主最大程序共识的要求。

  最后,开发商在售出部分楼盘房屋后又擅自改变小区设计方案、新增建筑物的,这一行为也构成对已售出房屋业主的违约行为。在房屋销售合同中,一般会约定小区的总体规划、容积率、绿化面积、公共空间与设施等内容,这些内容随着购房合同的生效而具有法律约束力,开发商事后擅自变更设计而新增建筑物,即便取得了政府主管部门规划的同意,只要未经在先业主的表决同意,仍然属于违约行为,应当承担违约责任。否则即便开发商取得了政府规划部门的许可,也仍然构成对业主共有权的侵害,同时也构成对已售房屋业主的违约。业主可以在侵权请求权与违约请求权的竞合中择一行使。

  总之,实践中出现的开发商事后“变卦”新建改建建筑物,无论是擅自新建改建还是通过规划调整的许可后新建改建,只要没有履行相关业主同意的程序,在先业主都有权通过民事程序获得救济,具体可以在开发商侵犯其建筑物区分所有权的侵权之诉与开发商违反购房合同约定的违约之诉之间进行选择,通过司法程序主张采取排除妨害、消除危险、恢复原状、采取补救措施、赔偿损失等救济措施。总之,任何市场主体在从事民事活动时,都必须谨记《民法总则》第7条的规定,遵循诚信原则,秉持诚实,恪守承诺,不能为了营利的目的而滥用自己权利、侵害他人权利。同样,任何行政部门在行使相关许可权力的同时,也都必须充分尊重相关行政相对人和利害关系人的合法权益,在尊重和保护当事人私权的前提下审慎地行使行政权力。

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